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1. L'origine des Budgets Participatifs et la justice spatiale comme idéal

Le premier budget participatif est né dans un contexte particulier : celui du Brésil des années 1980, marqué par les plus grandes inégalités de revenus du monde, un an après le changement de constitution de 1988. Dans toutes les villes du Brésil des mouvements sociaux pour réclamer plus de justice sociale sont actifs, et le sont particulièrement à Porto Allegre dont le niveau de vie est inférieur à celui des autres villes brésiliennes. Le parti des travailleurs, le "Worker's Party" promet la mise en place d'un budget participatif durant la campagne des municipales.

Le Worker's Party remporte les élections de 1988. La volonté politique associée aux fortes demandes de la société civile donnent naissance au premier BP. Jusqu'à ce que le pouvoir repasse à l'opposition en 2004, seize ans plus tard, le BP se développe et s'ancre dans les modes de gouvernance de la ville. Il sera maintenu par les majorités suivantes.

Le BP est à Porto Allegre une véritable innovation institutionnelle : les citoyens sont réunis en conseil et participent régulièrement aux discussions sur les orientations d'investissement et de gestion de la ville, y compris sur les salaires des agents publics. L'allocation des fonds dédiés aux projets par quartier fait l'objet d'un processus soucieux de compenser les inégalités sociales et spatiales :

" Les fonds alloués à chaque quartier sont distribués sur la base de (a) la liste des priorités locales en fonction du nombre de votes (une personne = un vote), (b) le nombre d'habitants, (c) la qualité de l'infrastructure ou des services existants, avec une pondération en faveur des quartiers les moins bien lotis. Une telle incarnation du principe de justice sociale dans les mécanismes de gouvernance locale a été l'une des avancées les plus originales de ce dispostif." (traduit depuis l'étude : Learning from the South: Participatory Budgeting Worldwide – an Invitation to Global Cooperation, 2010, Sintomer et al., ma traduction).

Depuis Porto Allegre, le concept s'est largement diffusé et adapté partout dans le monde et a connu des variations en fonction des contextes institutionnels et nationaux où il était mis en place. Ainsi, en Europe, il serait plutôt accaparé par les classes moyennes et les élites intellectuelles que par les quartiers ou les populations plus défavorisées. Cela varie cependant en fonction des villes, des quartiers et des contextes d'instauration des BP. Le principe de compensation des inégalités territoriales, clé de l'innovation constituée par le BP de Porto Allegre, est rarement repris en Europe.

2. Les indicateurs "par habitant" et "par arrondissement" : pour une évaluation de la redistribution



Le budget participatif, tel qu'instauré en Europe et en France, est un dispositif de participation citoyenne avant d'être un véritable outil de gestion participatif des finances municipales ou territoriales. Il ne porte que sur une fraction du buget d'investissement (entre 1 et 10%) et la plupart des villes et territoires n'autorisent pas les projets qui génèrent des coûts de fonctionnement importants. Voilà pourquoi l'essentiel des projets réalisés sont des équipements de l'espace public urbain (du composteur "en bas de l'immeuble" jusqu'à la réalisation de pistes cyclables ou la modification de la gestion de l'eau à l'échelle d'une ville).


Ce pourcentage du budget d'investissement représente plusieurs centaines de millions d'euros dans le cas de Paris, mais pour de toutes petites communes cela peut être 20 000 ou 30 000 euros. Pour faciliter les comparaisons entre les BP, on utilise le nombre d'euros du BP rapporté au nombre d'habitants afin d'obtenir un "budget par habitant", plus parlant.

Le graphique ci-dessous, extrait de l'article du Monde sur les budgets participatifs en France, montre la distribution des BP du pays en euros par habitant. On constate que la moitié des communes consacrent moins de 5 euros par habitant à leur BP :



De nombreuses analyses pointent les limites des BP lorsqu'ils sont mis en place avec des moyens limités (de 1 à 2 euros par habitant en France par exemple), et selon des modalités qui relèvent plus du marketing politique que de la véritable implication des citoyens. Le processus de pré-sélection des projets a aussi son importance, afin de veiller à ce que la municipalité n'écarte pas de fait les projets qui ne vont pas dans le sens de ses orientations politiques en raison de critères "objectifs" de faisabilité ou autre. La présence d'une entité garante de la transparence du processus est nécessaire.

Dans le cas de Paris, l'absence de mécanisme de compensation des inégalités entre les arrondissements et de pondération au regard du nombre d'habitants interroge certains observateurs : le nombre de projets par arrondissement n'a pas beaucoup de sens s'il n'est pas considéré au regard du nombre d'habitants et au nombre de votants par exemple.

Ces inégalités de répartition ont été illustrées sur cette carte qui porte sur l'édition 2015 du BP parisien (la deuxième), réalisée par LaGazette.fr et que l'on retrouve dans l'article "[Data] Budget participatif : la dure quête des votes" . En cliquant sur "visible layer" en haut à droit, il est possible d'afficher alternativement le nombre de projets par arrondissement (en vert) et ensuite le nombre de projets rapportés au nombre d'habitants (en rose). On voit que la répartition des arrondissements les "mieux lotis" change selon le paramètre considéré :



Je propose un indicateur de "budget redistribué par habitant" par arrondissement. Ce dernier peut être mis en relation avec le revenu médian ou moyen (selon données disponibles) par arrondissement, par exemple, afin d'évaluer dans quelle mesure les BP compensent ou accentuent les inégalités spatiales et sociales existantes.

Cela reste grossier en terme de précision (une mesure par quartier serait plus intéressante), mais permet de compléter les chiffres absolus (nombre de projets, budget total par arrondissement) par des ratios qui permettent de mesurer le caractère "équitable" ou non des BP au regard des inégalités préexistantes sur le territoire.

3. Cas d'étude du BP parisien : équitable ou pas ?



Les données relatives au budget participatif parisien sont disponibles sur le portail Open Data Paris.. Bonus non négligeable, on y trouve un volet "analyse" à partir duquel il est possible de visualiser l'ensemble du jeu de données (toutes éditions depuis 2014) en fonction de différents paramètres (état d'avancement des projets, arrondissements, thématiques, édition, etc.). Ici, mon objectif est de comparer la répartition par arrondissements des montants totaux (somme du coût de tous les projets lauréats) avec le nombre de projets par arrondissement, et de croiser le tout avec le nombre d'habitants par arrondissement pour évaluer dans quelle mesure la répartition des "efforts" du BP tend à accentuer ou à compenser les inégalités spatiales.

Voici la répartition des budgets des projets lauréats par arrondissements :



Et la répartition en nombre de projets lauréats par arrondissement :



Se dégage une surreprésentation du 4ème arrondissement qui, ne comptant que 68 projets, totalise un montant de plus de 150 millions d'euros. Dans la liste des projets figurent dans le 4ème arrondissement de gros projets qui concernent des zones géographiques étendues (comme "Paris aux piétions", d'un montant de 8 millions d'euros, deux projets d'aménagements cyclables pour 8 millions d'euros chacun, la "reconquête de la Petite Ceinture" pour 7,5 millions, etc.) Je l'ai donc exclu de l'analyse qui suit afin de conserver une bonne visibilité sur les autres arrondissements.

Made with Flourish

Avec la mesure du budget redistribué par habitant de chaque arrondissement, sur les 5 éditions du BP parisien passées, on obtient une cartographie nouvelle. L'arrondissement qui sort gagnant est le 2ème arrondissement, avec 182 euros redistribués par habitant, pour 30 projets et un buget d'à peine 4 millions d'euros en 5 éditions. Viennent ensuite le 3ème et le 13ème, suivi du 10ème, du 18ème et du 19ème.

L'intérêt est ensuite de comparer avec le graphique ci-dessous, qui représente le niveau de revenu médian annuel par arrondissement parisien :

Made with Flourish



On observe une corrélation faiblement négative entre le revenu annuel médian et le montant redistribué par arrondissement. Autrement dit, le montant redistribué par habitant par arrondissement via le budget participatif tend à compenser faiblement les inégalités de revenus plutôt qu'à les accentuer (plus le revenu médian par habitant est élevé, plus le budget redistribué par habitant est faible, et inversement).



Le rapport entre le revenu médian annuel par habitant et le budget participatif redistribué par habitant au cours des 5 éditions du BP est donné par l'équation suivante : y = -0,0028x + 181,11. Connaissant cette relation entre les deux variables, nous pouvons répondre à question suivante : "Quel serait le montant théorique idéal par arrondissement pour que le budget par habitant soit parfaitement équitable à Paris ?". C'est ce qui est représenté sur la carte ci-dessous : en bleu foncé, les arrondissements qui ne redistribuent pas "assez" dans le cadre du budget participatif, et en vert clair, ceux qui redistribuent trop au regard du revenu médian par habitant.



Existe-t-il une volonté politique délibérée de pondérer les montants redistribués au regard des revenus et du nombre de vote à Paris ? Cela se fait-il naturellement, par la voie des budgets d'arrondissements qui sont proportionnels au revenus médians des habitants ? Il faut préciser que le nombre et le coût des projets soumis diffère d'un arrondissement à l'autre.

Les données montrent une corrélation négative relativement faible, mais présente. Reste à enrichir cette représentation par un indice plus riche : peut-être un montant "équitable" qui tienne compte à la fois du nombre d'habitants, du revenu médian ou moyen, et aussi du nombre de votants par arrondissement. L'idée serait d'obtenir des valeurs théoriques pour guider les politiques lorsqu'ils décident des sommes à attribuer à chaque quartier / ville, au lieu de se baser plus ou moins arbitrairement sur un pourcentage du budget d'investissement.

Une réflexion à suivre sur ce blog...




Question posée à la Mairie de Paris pour la rédaction de cet article :
" - Existe-t-il un système pour équilibrer les montants alloués entre les différents arrondissements ?

  • Si oui, comment est calculée cette pondération, en fonction de quels critères ?
  • Quelle est la part des projets qui sont à cheval sur plusieurs arrondissements ?
  • Comment se calcule le financement alors ?
  • Pourquoi le 4ème arrondissement présente une disproportion en terme de coûts des projets alors qu'il présente un nombre de projets proche de la moyenne des autres arrondissements ?

Réponse de la mairie de Paris à une demande de renseignement sur le calcul des BP par arrondissement

"Le montant alloué au Budget participatif de chaque arrondissement n'est pas décidé en fonction des indicateurs que vous mentionnez (revenu/ nombre d'habitants). En effet, chaque mairie d'arrondissement dispose de son propre budget d'investissement. Et chaque année, comme en a délibéré le Conseil de Paris, les Maires de ces arrondissements décident du montant qu'ils souhaitent allouer au budget participatif. Dès qu'ils nous communiquent cette somme, nous la multiplions par 3 : pour 1 euro investi par l'arrondissement sur son budget participatif, l'hôtel de ville abonde de 2 euros. Par contre, l'enveloppe dédiée aux quartiers populaires (sur les 100 millions d'euros du BP, 30 millions d'euros sont réservés aux projets dans les quartiers populaires) est déterminée au prorata de la population vivant dans ces quartiers (données INSEE).

Il n'est jamais arrivé qu'une enveloppe d'arrondissement soit sous-consommée au moment du vote, puisque nous sélectionnons les projets lauréats jusqu'à saturation de l'enveloppe déterminée selon les principes évoqués plus haut. Quant au coût des projets, il est déterminé indépendamment de leur localisation : ce sont les études de faisabilité, conduites par les directions techniques de la Ville, qui permettent de l'évaluer. Il suffit que le 4ème arrondissement ait plus de demandes liées à des projets d'aménagement ou de rénovation patrimoniale pour que les coûts soient élevés.

Concernant les projets frontaliers (à cheval sur plusieurs arrondissements), leur part est très faible : pour être désignés lauréats, ils doivent être votés dans tous les arrondissements concernés. Leur prise en charge est divisée : si un projet est à cheval sur deux arrondissements, chaque arrondissement assumera 50% des coûts."


Sources :

Données utilisées pour réaliser la carte de mesure des écarts : https://lite.framacalc.org/budgetparticipatifparis_justicespatiale

La cartographie a été réalisée avec Magrit, outil cartographique libre et open source : http://magrit.cnrs.fr/

Analyse critique des budgets participatifs : Entretien avec Gille Pradeau

De Porto Alegre à Paris, l'histoire du budget participatif (1/2)

De Porto Alegre à Paris, l'histoire du budget participatif (2/2)

Les budgets participatifs en plein essor : 80 villes et six millions de Français concernés (Le Monde)

Data : Budget Participatif : la dure quête des votes

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